根据不久前在荷兰海牙举行的北约峰会发布的宣言，北约成员国承诺在 2035 年前把年度国防开支占国内生产总值 （GDP）的比例从目前的 2% 提高至 5%。但西班牙、斯洛伐克等国对这一安排并不满意。西班牙在最后关头才勉强接受峰会宣言文本，但仅承诺将国防开支提高至国内生产总值的 2.1%，称 5% 的目标 「对西班牙来说绝对是个错误」。
当地时间 7 月 9 日，西班牙首相桑切斯再次表示，该国有权不增加国防开支到 GDP 的 5%。他同时表示，对于大多数国家来说，将国防开支提升到国内生产总值的 5% 意味着经济和社会保障发生了根本性的改变，西班牙政府尊重其他国家增加国防开支到国内生产总值 5% 的合理愿望，但西班牙拥有主权不这样做。
西班牙此举被视为是对美国常驻北约代表的 「警告」 作出了正面回应，西班牙也成为第一个以主权为名在北约制度框架内公开拒绝 「5% 军费门槛」 的 「出头鸟」。
拉锯战步步升级
此次关于增加支出的争端已持续多轮，至少可追溯至 2025 年年初。4 月 22 日，西班牙将预算提升到 2%。但美方继续施压，致使争端开始公开化，西班牙成为特朗普及美方官员点名批评的 「重点对象」。但西班牙政府内部达成政治共识，不接受 「5%」 目标作为硬性义务，即便写入北约峰会宣言也不具约束力。
自 5 月起，北约秘书长吕特开始将特朗普政府的北约军费扩张计划提上日程，争端进入制度层面，西班牙也打破沉默，正式展开对抗。桑切斯提出将应对气候变化的支出纳入国防预算，使防务概念广义化和综合化，试图规避增加军费支出；西政府甚至明确表示军费支出维持在 GDP 的 2.1% 左右，已经可满足各项能力目标；随后还专门在海牙峰会前夕抢先与北约达成相关豁免协议，使之无须强制性履行将军费支出提高至 GDP 的 5% 的新标准。
这场 6 月下旬举行的北约海牙峰会，核心议题是将北约成员国的年度国防开支从目前占国内生产总值 2% 提高至 5%。这是美国总统特朗普一直坚持的强硬主张，也是他此前暗示出席峰会的前提条件之一。为迎合特朗普的要求，同时争取那些难以达标的成员国以维系表面团结，吕特提出一项折中方案：将 5% 的军费目标划分为 3.5% 用于传统军事力量建设，1.5% 用于网络安全和基础设施防护等非传统领域，并将达标时间由原定的 2032 年延后至 2035 年。
尽管如此，在峰会前的紧急磋商中，西班牙还是坚决反对将军费目标提升至 5%，直到最后关头才勉强接受峰会宣言文本，使得宣言得以通过。西班牙明确表示，仅承诺将国防开支提高至国内生产总值的 2.1%。对此，特朗普政府非常恼火。
美国常驻北约代表马修·惠特克再次威胁，如果西班牙不履行北约成员国在北约峰会上作出的承诺 （决定在 2035 年前将年度国防开支提高至国内生产总值的 5%），将面临 「严重后果」。同时，他还指出桑切斯已经 「对国内公众」 表示，他们可以用 「更加不费力气的」 方式达到所需的能力水平。这种先发出威胁再给自己留后路的做法暴露了美方的心虚，也让西班牙增添底气，以主权之名展开战略抗辩。
西班牙地处欧洲大陆南部，扼守直布罗陀海峡这一战略要道，所在地理位置使其成为应对移民、恐怖主义威胁和传统战略安全的第一道防线，对欧洲乃至北约整体安全架构来说，都具有不可替代的作用。
此外，无论领土面积还是人口规模，西班牙也都有足够分量，其在欧盟决策体系中具有相当的影响力。如今欧美裂隙加深，欧盟防务自主和北约体系矛盾增多，因此西班牙的态度和政策很可能产生连锁反应。如果西班牙被默许长期维持低防务开支，效仿的北约成员国恐会越来越多。
眼看政治舆论手段不起效果，美国再次直接威胁通过贸易制裁让西班牙 「加倍付出」，但言语间又不得不留有余地。如今，欧洲乃至整个北约都在观望特朗普政府是否真的 「枪打出头鸟」。
反对增加开支的底气
西班牙坚持反对增加防务开支的原因并不复杂：一是国内的民意驱使，二是财政方面不支持西班牙 「既要出工又要出钱」，三是在战略层面不接受北约成为主要维护美国利益的工具。
西班牙国家报 6 月 3 日公布的民调结果显示，该国仅 30.5% 的人认为有必要增加防务开支。更多民众则认为，大幅提高国防开支 「与福利国家理念相悖」，政府应将有限的财政资源用于教育、医疗、养老等社会民生领域，而不是增加防务开支。在野党早前也呼吁，西班牙 「主权在握，不会为取悦特朗普而增加军费」。
西班牙经济在发达国家中属居中偏下，财政赤字和公共债务水平都较高，同时，西班牙在当前地缘环境和外交条件下，现有的国防体系能够满足自身当前的安全需求，也一直在履行北约义务；长期来看西班牙也无需面对传统意义上的外部军事威胁，民众因此对军事行动普遍持谨慎态度；西班牙也没有类似法国、英国那样的军事扩张性的海外军力投送任务，这种战略文化使其在防务投入与社会福利之间的平衡上天然倾向后者，无意大幅增加军事开支。
此外，西班牙政府在多个场合强调，已全面履行北约分配的 「能力目标」，包括常年部署在海外的陆军和海军、多次提供装备援助给乌克兰等。而且事实上，西班牙还长期承担了因北约部分成员国在中东、北非及萨赫勒等地区的军事介入或外交政治干预所产生的 「次生后果」，尤其是面临着移民与难民问题上的压力。西班牙扼守北约南翼门户，地理位置靠近非洲北岸，是移民主要登陆口岸和接收国，其移民安全、边境管控与社会治理支出远超其他北约国家。
对西班牙而言，更不能接受的是，美国将北约工具化，要求成员国为 「美国的北约」 增加本国开支，维护美国的一己私利。针对特朗普威胁要在贸易谈判中让西班牙为拒绝进一步提升军费支出而付出代价，桑切斯 6 月 26 日回应说，美国政府当前的贸易政策不公平且充斥着单边主义。
西班牙同时作为欧盟和北约成员国，虽然一直参与北约框架下的防务合作，但对由北约主导的防务体系、对北约的领导地位和决策机制持保留态度，特别是在特朗普担任美国总统时期。如今，北约内部的紧张关系加剧，使西班牙更加倾向于欧盟框架下的防务一体化，通过共同研发、采购等方式提高防务效率等务实合作来满足本国防务需求，而非完全依赖北约。
至于美国的关税威胁，西班牙也并非没有对弈筹码。西班牙是欧洲重要的代工地和农产品供应国，其贸易重点仍是欧盟，美国对西班牙的 「惩罚」 不可能完全奏效；而且，桑切斯首相连续三年访华，中西在贸易、科技、金融、制造业、服务业方面的合作均有所加强，部分抵消美国的关税威胁和影响。
应对新思路
尽管反对北约提高军费开支的决定，西班牙也尽量避免与美国 「硬刚」 到底，因此承诺将继续履行作为北约成员国的义务。同时，桑切斯一直提议加入 「一个更灵活的方案」，目前看还未确定具体细节，暂时停留在惠特克所转述的 「更加不费力气的方式」 的政治表态。
无论如何，桑切斯所说的 「不费力」 为西班牙争取到宽阔的战略缓冲带。他在峰会后的记者会上表示，未来应 「少谈 GDP 百分比，更多谈共同生产、联合采购和互通互操作」。西班牙希望通过加强与盟友共同研发武器装备、共享情报信息、协调军事行动等合作来提升军力，而非简单增加预算。
为此，西班牙将保持年度防务投入，同时推动装备更新和合作项目。西班牙国防部已启动 「安全与防务产业技术计划」，并认为该计划 「足够、务实且与福利国家相兼容」。西国防工业界认为，如果仓促追求加大防务投入，欧盟可能不得不大量购买美制武器，这将进一步加深对美依赖，而解决问题的关键是构建成熟的欧洲军工体系。智库普遍认为桑切斯的表态主要指深化多边、多维度的合作、联合及共享，而非通过削减社会支出或动用国债来增加军费。
此外，西班牙还可能将加强军队训练、提高装备使用效率、应对气候变化、解决移民问题以及其他相关领域支出纳入防务范畴，以在不增加实际军事支出的情况下，通过扩大防务统计的范围满足北约的要求。
作为北约同时也是欧盟的重要国家，西班牙有关防务开支的争议不仅关乎本国安全与经济复苏的平衡，也关乎整个欧洲的安全架构与经济发展。在当前国际安全形势复杂多变的背景下，欧洲国家需要找到一种既能满足安全需求，又能适应各国实际情况的防务合作模式，西班牙的立场和策略可能为这种困境开辟新思路，甚至提供重要参考。西班牙另辟蹊径也可能推动欧盟内部对防务责任分担机制的重新思考，进而影响欧盟防务一体化的整体进程。
本文来自微信公众号：环球杂志 （ID：GlobeMagazine），来源：《环球》2025 年第 15 期，作者：张禄博 （浙江外国语学院环地中海研究院副研究员）、陈其乾 （广西外国语学院欧美语言文化学院执行院长、副教授），编辑：吴美娜，监制：李晓明，责任编辑：乐艳娜，编辑：林睎瑶
