这些年，在讨论中国区域经济问题时，所谓 「二级财政」 还是 「三级财政」 成为了一个显学。
而其中，江苏全省 13 个省辖地级市 （含副省级省会城市南京）均是 「财政直接和中央对接」、「不经过省里」 的 「二级财政」 的说法又流传甚广。
许多人甚至把所谓 「二级财政」，视为江苏经济得以均衡发展的财税制度基础——因为江苏各市都是二级财政，省级财政的力量薄弱，市县留下了绝大多数财源，所以市县发展才更好。
这样的观点并不能说它全然偏颇，但江苏全省各市都是 「二级财政」，的确是一个巨大的误解。
要理解江苏的财税制度，我们需要对当代中国的财税体制，有一些更宏观的基本认知。
一、中国的财政分级
在现行体制下，不含作为村民/居民自治组织的居委会、村委会，全国实体的政权机构有中央、省、地 （含副省级市、地级市、地区、盟、自治州）、县 （含县、自治县、县级市、旗、市辖区等）、乡 （镇、街道）五级。由于乡镇街道财权基本在县区一级，所以整体上全国是中央、省、地、县区的四级财政格局。
所以，今天中国在严格意义上并不存在所谓 「二级财政」「三级财政」，这种说法本身就很 「民间」。
二、分税制和包干制
从改革开放之初到上世纪九十年代中叶，中国实行的是财政包干制。简单地说，中央对各个地方有一个财政上交的指标要求，只要地方政府交够了中央的，剩下的都是自己的。在这一体制下，地方政府尤其是广东等发达地区政府财力较强，而中央政府财力较弱。
而分税制改革之后，中央和地方 「分税」，尤其是增值税、企业所得税、个人所得税等核心税种，中央和地方直接按一定比例分成。目前，中央和地方对增值税实行 「五五分成」，即中央拿走 50%，地方 （包括省、地、县三级）合计拿 50%，所得税实行 60%：40% 分成，中央拿走六成，地方 （省、地、县）合计拿四成。在这种体制下，中央政府财力得到明显增强，地方政府财力相对弱化。
三、上解下划和转移支付
在财政预决算中，我们经常看到上解、下划和转移支付这几个词。我尽量化繁为简把问题讲清楚。
归根结底，所有的财税都来源于基层，最终很大部分都要返回基层并用于基层。财税体制本质上是上级和下级之间的一种权力体制。
在中国，上级政府要获得财政收入，有两种方式。一种是 「分税」，比如中央可以按一定比例分走来自地方的税收；同理，省也可以分地级市的，地级市也可以分县的，形成 「层层分成」 的逻辑；而另一种方式则是，「接受上解」，下级政府获得的财税收入，按照某种计算公式或者定额上解给上级政府——在 「财政大包干」 的年代，中央政府最主要的财政收入就来源于地方政府的 「上解」。
实际上，「下划」 在当代中国财政运作中并不是常规动作。上级政府给下级政府钱，这种行为在财政预决算中大多称为 「转移支付」。中央对省转移支付，省又对市县做转移支付。（关于转移支付的逻辑，可参阅此文）。
理解了上述三点，就能够理解江苏的财税体制。
我们来看 2024 年江苏省的一些财税数据，江苏省省本级的税收只有 23.11 亿元，而江苏全省的税收高达 7642.03 亿元，江苏省本级的税收大概只占全省税收的千分之三。江苏的省级财政收入合计 6022 亿，和广东的 8451 亿相去不远，但江苏的省本级收入只有 251.75 亿，不到广东 （3062.61 亿）的零头。
江苏省本级的收入占全省财税收入的比例非常低。这背后的逻辑是，江苏省一级在主要税种的层面，基本不和下属市、县分税。增值税五五分成，所得税四六分成，江苏省属于地方的部分在 「分税」 这个一次分配过程中，基本都留给了市县，没有到省上。
但是，江苏省的地级市就不给省上交财赋了吗？答案是否定的。2024 年，江苏省财政收到的 「下级上解收入」 高达 2055.39 亿，是省本级收入的大概 8 倍之多，也是全国唯一一个 「下级上解收入」 超过 2000 亿的省份。
什么是 「下级上解收入」？其实就是各个地级市留存的地方财政收入，要交一部分给省里。江苏省的制度是 「增额集中上解」，即以 2016 年的一般预算收入 （以税收为主，不含以卖地为主的政府性基金收入）为基数，此后每年在这一基数上增加的超额部分的一定比例 （目前是 20%）集中上交给省里。
这是什么模式？这其实就是财政大包干的逻辑，市一级只要交够了省里的，留下的都是自己的。
所以，我们就能够理解江苏财政体制为何与其他省份明显不同。在其他省份，中央、省、地市、县区之间，都是 「分税逻辑」；而在江苏，中央和省层面是分税逻辑，而省和省以下，却是包干逻辑。
包干逻辑下，市还是要向省里上交很多的财税。但相较分税逻辑，省的财力会弱一些，市的财力会更强一些。2024 年全年，广东地方财政收入在市以下留存的占比是 66.92%，浙江是 75.75%，而江苏是 77.02%。由此来看，江苏财政相对其他省份的 「强枝弱干」 客观存在，但其程度和其他省份没有拉开数量级意义上的差距，更不能说江苏在省一级没有或者很少拿走地市的钱。
2024 年 4 月，江苏省政府办公厅印发 《关于进一步推进省以下财政体制改革实施方案的通知》，根据 《通知》 要求，江苏省将适度强化省级财政事权，规范收入分享方式，特别是直接提出了 「适时调整省与市县税收收入分享方式，将 『增量集中』 调整为 『按比例直接共享』」。未来，中央和江苏搞分税，江苏省和市县搞包干的特殊财政模式将走入历史，江苏会和其他省份一样，彻底进入 「层层分税」 的大逻辑。
到那时，江苏的财税体制将不再特殊，彻底融入全国主流的财税模式之中。
本文来自微信公众号：元淦恭说，作者：元淦恭
